薛力、劉立群:新加坡最近採取了“公開選邊站”的做法。這個善於在大國間搞平衡外交的“東盟軍師”怎麽了?

新加坡最近處理對華關系的一些舉措值得關註。

4月初,新加坡總理李顯龍表示,在中美亞洲爭霸過程中,亞洲國家心向美國,如果舉行“秘密投票”的話,每一個國家都會贊成美國在亞洲地區有更廣泛的介入,不管他們在公開場合怎麽表態。

同月,針對中國外長宣佈與文萊、老撾、柬埔寨就南海問題達成的四點共識,新加坡的兩個巡迴大使王景榮與比哈拉里分別表示,中國似“在乾涉東盟內部事務”,“分化亞細安(東盟)”。

在6月份玉溪舉行的中國-東盟特別外長會議後,新加坡又單獨發表具有明顯傾向性的聲明。

8月初,李顯龍在訪問美國期間更公開表示,臨時仲裁庭的裁決對各國的主權聲索做出了“強而有力的定義”,希望各國尊重國際法,接受仲裁結果。這是繼美日澳歐盟後,第一個明確要求各方接受裁決的國家,比韓國、英國等美國盟國的表態還積極,新加坡因而成為相應美國號召、公開對中國施壓的國家之一。

考慮到中國的一貫立場,新加坡的這些針對性很強、具有“公開選邊站”性質的做法,只會增加南海的緊張局勢,明顯不利於中國-東盟關系,也不符合中國-東盟關系協調國的身份。新加坡這個善於在大國之間搞平衡外交的“東盟軍師”是怎麽了?讓我們從6月份中國-東盟外長特別會議說起。

2016年6月14日在雲南玉溪舉行的中國—東盟國家外長特別會議,所對應的主要背景是:今年是中國—東盟建立對話關系25周年,菲律賓發起的“南海仲裁案”裁決宣佈在即,而東盟系列會議又將陸續召開。

一、“東盟外長聯合聲明”事件中的新加坡

中國-東盟外長特別會議結束當晚,就盪出了幾波“漣漪”。

第一波。特別會議閉幕當晚,法新社發布了一份據稱來自馬來西亞的《東盟外長聯合聲明》,稱東盟外長對最近和眼下事態的持續發展表示嚴重關切,認為這些事件損害了信任和信心,加劇了緊張關系,可能破壞南海的和平、安全與穩定。一些西方媒體繼而評論道,這份“聲明”雖沒直接提及中國,但措辭不同尋常地強硬,是對中國南海舉動的嚴厲指責。

第二波。同日晚些時候,馬來西亞外長稱,東盟決定撤回這份聲明以做出一些修改。但他對此沒有給出任何解釋。

第三波。據《華爾街日報》消息,某東盟國家的一名高級外交官後來稱,東盟決定不發表聯合聲明,各成員國如有意願可單獨發表聲明。

第四波。在“東盟外長聯合聲明”之後,新加坡、印度尼西亞、越南三國外長分別發表了各自的聲明。

根據新加坡外交部網站的信息:“(新加坡外長)維文提到,東盟外長們在該會議上對中國近期在南海的進展表示嚴重擔憂。……維文也重申了新加坡長期以來在南海的立場——充分尊重法律和外交程序,和平解決爭端,同時尊重國際法下自由航行和飛越自由,包括1982年聯合國海洋公約在內的國際法。”

作為中國與東盟關系2015-2018年期間的協調國,新加坡照理應該體現“居中協調”功能,但它既沒有阻止“東盟外長聯合聲明”消息的媒體宣揚(這情有可原),也沒有在馬來西亞外長聲稱“東盟撤回這份聲明做出一些修改”時做任何解釋(這尚可理解),並且隨後與馬來西亞、越南一樣,發表單獨聲明,其外長還意外地缺席會後的記者會。這就有點費解了。眾所周知,中國認為此次會議“氣氛是好的”,並在事後的記者招待會上為新加坡外長的缺席打圓場。但對新加坡來說,與發揮協調者職能相比,它這次更想扮演一次“東盟非聲索國強硬派”的角色,以彰顯一下自身的立場,哪怕帶一點“任性”。

經濟、文化、政治等因素決定了新加坡並非不在乎與中國的關系,採取上述行動自有其邏輯。

二、新加坡與東盟、美國、中國的關系

新加坡與東盟關系

1965年8月8日巫統主導的國會通過決議把新加坡趕出馬來西亞聯邦。不得不走上單獨建國道路的新加坡,面對兩個人口遠在自己之上的穆斯林國家,不能不高度關註自己的國家安全。它在安全領域採取的措施包括三個方面:第一,小心翼翼地處理與印尼、與馬來西亞的雙邊關系;第二,很快加入英聯邦,並與中國台灣、澳大利亞、美國等建立起密切的軍事合作關系,它尤其重視與美國的防務合作,將之當作外部安全保障的關鍵一環;第三,實行“毒蝦”戰略以防範外敵入侵,為此構建起一套高效、精悍的國防體系。

經濟方面,新加坡立國伊始就致力於建立出口導向型經濟,強化與歐美日等發達經濟體的關系,以搭乘這些國家經濟發展的快車。1960年代中期以前以轉口貿易為主,此後十多年轉向本國出口的勞動密集型產品為主,1980年代後則變為資本、技術密集型產品為主。新加坡也不忽略與周邊國家的經濟合作。參與創建東南亞國家聯盟,對新加坡來說,經濟因素是最大的推動力。“新柔廖成長三角”則是新加坡與兩個鄰國之間發揮各自的比較優勢實現經濟整合的成功範例,是全球各種成長三角的榜樣。經過30年的發展,新加坡已經成為發達經濟體,外貿依存度高達300%,新加坡經濟增長高度依賴於作為製造業出口市場的發達國家和作為服務業出口市場的東盟國家。但東盟本身市場容量有限,對東盟國家的出口僅占新加坡外貿總額的30%左右。

東南亞是二戰後才逐漸成型的政治地理概念,與這一地區陸續擺脫殖民地地位獨立建國的進程大致平行。這些年輕的國家致力於民族國家構建,對外來的政治、軍事乾預非常敏感,因此,東盟在成立後相當一段時間里,主要致力於成員國間的經濟、文化合作。1990年以後,以柬埔寨問題為契機,開始關註本地區的安全議題,1994年成立東盟地區論壇是個標志。1995年越南加入東盟、東盟峰會首次舉行並成為東盟最高決策機構後,東盟對南海問題的關註度明顯上升,並推動成員國與中國就南海問題展開談判,最終在2002年簽署了《南海各方行為宣言》。這給南海帶來了幾年的相對平靜。從2009年起,南海問題再次趨熱,並隨著“南海仲裁案”的進行而不斷升溫。裁決出來前後,各方為擴大“同盟軍”大打外交戰、輿論戰,南海問題因而事實上全球化了。

而新加坡憑借自己的經濟影響力和嫻熟的外交手腕,在國際上享有與其國土面積、人口數量不成比例的聲望與影響力。在東盟內更是形成了巨大的影響力,並贏得了“東盟軍師”的綽號。東盟在南海問題上越來越強調“東盟統一立場”,很大程度上體現了新加坡的偏好。新加坡因而對不利於“統一立場”之事特別敏感。近期新加坡指責中國分化東盟,忽視中國對“南海仲裁案”不接受、不承認的立場,忽視菲律賓新總統杜特爾特針對南海問題釋放出的積極信號,乃至要求中國執行裁決,都與此有關。

新加坡與美國的關系

新加坡從獨立建國起,就高度重視與美國為首的西方國家發展政治經濟關系,並把與美國的軍事關系看作維護本國安全的最大外來保障,因此,一直支持美國強化在亞洲的軍事存在。當美國國內因越南戰爭而分裂時,李光耀就在訪美時反復解釋亞洲對美國的重要性,“強調美國的積極參與對生活在東南亞數百萬人的意義”(李顯龍語);在馬六甲海峽沿岸國家中,新加坡是唯一支持美國參與海峽反海盜巡邏的國家;讓美國軍艦通過輪換、訪問等方式實現事實上的常駐——美軍1990年代撤出菲律賓基地後,樟宜軍港成為美國軍艦在東南亞最主要的停靠點;對奧巴馬政府推出的亞太再平衡戰略,新加坡積極予以回應,除了讓美國濱海戰鬥艦長期駐扎外,樟宜軍港不久前又同意P8反潛機進駐。

美國對新加坡的這些努力予以充分肯定,奧巴馬就曾把新加坡稱作“錨”,認為美國可藉此加強在東南亞的存在。並對訪問白宮的李顯龍表示,新加坡在美國亞太再平衡戰略中發揮重要作用,是地區穩定與和平的基石之一,歡迎新加坡對美F-35戰機的購買興趣,並將討論新加坡部隊在關島受訓的可能性。

當然,新加坡對美國也非百依百順,有時候也公開批評美國,但並非在軍事議題上。一個較早的例子是,李光耀對西方價值觀的批評,進而倡導亞洲價值觀。與美國直接相關的一個例子是,新加坡官方經常回擊美國年度“國別人權報告”中對其的批評,稱美國“歪曲事實和真相”、“虛偽”、“雙重標準”、“將自己的意識形態標準強加於人”。

新加坡與中國的關系

華人占新加坡人口的75%左右,但新加坡在構建民族國家的過程中,刻意淡化國內各個族群的文化特徵,而強調“新加坡人”這個政治身份。這是普遍現象。而意識形態的差異、冷戰的需要,更使得新加坡在處理對華關繫上非常小心。1990年前新加坡與海峽兩岸都沒有建立正式的外交關系,但與台灣在經濟、安全、文化等方面保持比較密切的關系,李光耀還與蔣經國私交甚篤。新加坡直到1990年才與中國建交,在東盟國家中僅早於文萊。建交後中新關系快速發展,貿易、投資、人員往來迅速增加,興建工業園區、培訓行政與企業人員更成為兩國合作的特色與亮點,中國在行政與社會管理上也向新加坡取經,李光耀等新加坡領導人與兩岸領導人的交情、新加坡華人為主的文化特點,使得新加坡在臺海兩岸政治溝通的獨特平臺。總之,中國前30年的改革開放,在許多方面參照了“新加坡模式”,一定程度上可以說新加坡是中國的老師。在此過程中,新加坡也形成了某種心理上的優越感,一種“導師”(mentor)心態。中國的迅速發展也讓新加坡收益匪淺,繼2010年成為東盟最大夥伴後,中國在2013年起又成為新加坡最大的貿易夥伴。

即使如此,新加坡在軍事與安全領域,依靠的重點依然是美國,從來沒有把“依靠中國”當作增加國家安全的一個選項。相反,新加坡開始關註中國崛起所帶來的不確定性、對地區力量平衡的影響。新加坡對中國在南海所採取的措施,較少關註其合理、自製的一面,而比較認同東盟聲索國與區域外國家的解讀,認為中國的行為影響了南海地區的和平與穩定,為此採取的措施有:要求中國清晰化南海主張,推進“南海行為準則”的制定,協助美國落實再平衡政策,強化東盟統一立場。當發現未能從中國方面獲得預期中的回應時,新加坡比較合乎邏輯的舉動是:推動美國更多地介入,促使東盟採取進一步的行動。李顯龍的兩次表態、玉溪會議前後新加坡的表現,都可以在這個框架內得到解釋。值得一提的是,近年中國外交人員的一些言行舉止,不時打擊著新加坡外交官的心理優越感和“mentor”心態。玉溪會議時可能在這方面受的打擊更大一些。新加坡加入單獨發表聲明國家行列,維文外長稍嫌“任性”地缺席記者會,或與此有關。

包括筆者在內的許多人,原先都為新加坡擔任協調國暗地叫好,期待著新加坡的外交特長有助於南海問題降溫。上述分析顯示,實際情況未必如此。多因素決定了新加坡更樂意、更適合扮演東盟利益維護者,而不是中正的協調者。一些熟悉新加坡的學者認為,新加坡從來沒有利用中美矛盾漁利。這或許是事實,但對於協調國來說,這是遠遠不夠的。如果化解矛盾難以做到,致力於緩和矛盾、不使矛盾激化是基本要求。從上面幾個例子看,新加坡並未達到基本要求。

三、小結

“東盟外長聯合聲明”事件折射出新加坡處理與東盟、美國、中國關系時的一些原則與偏好:新加坡是東盟整合的積極推動者,在維護東盟統一立場上比大多數東盟成員國更堅定;美國始終是新加坡國家安全的最大外來保障;新加坡希望美國強化在本地區的存在,以便恢復中國崛起所導致的力量失衡;新加坡樂於與中國發展經濟、文化關系,並在兩岸關系中發揮橋梁作用,但安全問題另當別論;新加坡不願意在中美之間二選一,但不拒絕在南海問題上與美國協作,稍稍施壓中國。

基於上述判斷,一個順理成章的建議是:中國未來處理南海爭端等與東盟有關的安全議題時,應該像新加坡那樣,擺脫文化紐帶的束縛,該怎麽做就怎麽做。

(註:薛力是中國社科院世經政所國際戰略室主任、研究員,劉立群是中國社科院研究生院碩士研究生。本文僅代表作者個人觀點。責編郵箱bo.liu@ftchinese.com)